习近平总书记多次就运用互联网技术和信息化手段、推动智慧化与社会治理等诸多领域的具体应用和融合创新作出重大决策、提出重大举措。全国市场监管工作会议中明确提出，要“探索创新智慧监管模式，不断完善新型监管机制”，“要加快推进智慧监管。智慧监管是市场监管的‘尖兵利器’。要尽快建成全国统一的市场监管信息化体系，推进业务协同与数据共享，实现全国监管数据及时准确汇聚。优化升级国家企业信用信息公示系统，加快大数据中心和智慧监管中心建设，推动原有业务信息系统整合，推进智慧监管业务应用系统建设，实现科学监管、精准监管”。

一、智慧监管的内涵

智慧监管，可以认为是利用新一代信息技术，通过数字化、物联化、感知化、智能化手段，收集、整合、分析监管业务相关信息，让监管全链条中的各功能协同运作，让监管资源的分配更加合理和充分，让监管工作对需求做出智能响应，让社会公众感受到更加便捷和高效的政务服务。它强调使用云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链、移动互联等各种新技术，以集成共享、开放协同的方式使监管具备敏捷、高效、实时、自动化等一系列的智慧化特征，从而创造更好而非更少的监管。

二、智慧监管典型案例

近年来，智慧监管在公安（金盾工程）、海关（金关工程）、税务（金税工程）等部门得到较为成熟的应用。

金关工程是海关的“智慧大脑”，2018年二期工程建成后，联通全国198个直属和隶属海关，构建了海关运行关键指标体系，包括监管通关、关税征管、加贸保税、统计分析等共488个指标，实现了全国通关一体化预申报、现场验估、查验、放行、征收税款等共20个指标以及报关单、舱单、运输工具、查验、旅检、快件等94个业务指标的实时运行监测，全国海关的业务运行状况数据，尽收眼底。还构建了全国底账统一、物流链全程可视的物流监控体系，提升了对走私违法活动的预测发现能力，进一步提高办案质量。

金税工程是结合我国增值税管理实际设计的高科技管理系统，是利用覆盖全国税务机关的计算机网络对增值税专用发票和企业增值税纳税状况进行严密监控的一个体系，并形成有效的、相互联系的制约和监控考核机制，由一个网络（国家税务总局与省、地、县国家税务局四级计算机网络）、四个子系统（增值税防伪税控开票子系统、防伪税控认证子系统、增值税稽核子系统和发票协查子系统）构成。金税工程在全程信息化运作的同时，简化优化业务流程，精减数据信息和表证单书，推动税收业务规范化管理、标准化运行。

市场监管总局2016年印发的《关于“十三五”时期加强食品药品监管网络安全与信息化建设的指导意见》中提出了实现智慧监管的总体目标；2019年印发《关于加快推进药品智慧监管的行动计划》。从2017年始至今，全国31个省市自治区中全部启动食药智慧监管工程，但真正建立食药大数据智慧监管系统的只有40%左右。“互联网+明厨亮灶”实现对餐饮服务全过程的远程“可视化”作为食品智慧监管的一个缩影，目前学校食堂覆盖率已达99%左右。走在前列的广东省积极打造上下贯通的“智慧食药监管”一体化信息平台，重点建设一个中心（统一规范的食品药品监管数据中心）、一个平台（统一的应用支撑平台）、三大体系（信息标准、运维保障和安全保障体系）、四级应用（省、市、县、乡镇四级应用）、五类覆盖（“四品一械”五大品类全部覆盖）、九大系统（许可信息、日常监管、稽查执法、检验检测、食药追溯、公共服务、监管辅助、应急管理、决策支持）工程，现已取得显著效果。

三、智慧监管的基本特征及问题分析

近年来，部分地方市场监管部门结合自身需求和工作基础，积极开展智慧监管模式探索，运用大数据促进监管，推出了不少行之有效的创新举措，解决监管和服务领域某类具体问题，有效降低了监管成本，提高了监管效率，但也存在一些不足之处。

（一）基本特征

综合起来，智慧监管有几个基本特征：一是监管手段科学性。利用海量大数据，构建大数据监管模型，科技业务一体化，“机器换人、机器助人”，淘汰传统“人盯人、大撒网”的监管方法，释放有限的资源和力量。二是监管方式精细化。各级市场监管部门充分占有第一手信息，对监管业务进行全过程、全链条、可调阅、可追溯的网格化监管，实时感知和跟踪。三是监管结果时效性。各相关机构之间信息快速传递、互通共享，监管力量能够第一时间发现问题、第一时间启动响应、第一时间妥善处置。

（二）存在问题

一是监管任务艰巨。随着商事制度改革的深入推进，市场主体数量迅猛，且分布较广，有限的监管人员工作量大、任务重，影响监管效率和效能。例如，江苏省江阴市市场监管局共有564人，需要负责监管21万个市场主体。浙江杭州高新区（滨江）在册市场主体67817家，仅有3个市场监管所57个编制。深圳市南山区是深圳的科研、教育、体育中心，商事主体总量达52万户，由南山局在岗公务员256人和雇员28人负责。二是信息孤岛现象严重。很多地区各自建有应用系统，分散建设、各自为政，基础架构不统一，数据标准不统一，共享机制不完善，造成系统之间难以实现协同，信息资源缺乏共享。部分地区甚至监管范围内不同部门、不同层级、不同领域数据的初步共享还未实现。三是数据利用率低。监管应用系统大多功能单一，集中在数据的录入、查询和简单的统计范畴，且存在失真失效信息，无法实现整体数据的有序汇集、深度共享、关联分析和高效利用，监管大数据的潜在价值未充分挖掘。四是人力资源匮乏。既了解市场监管综合性业务技能，又具备数字化转型应用等知识技能的复合型人才较少，特别是基层监管人员日常职责繁杂忙碌，“捉襟见肘”现象普遍存在。

四、加强市场监管领域智慧监管的路径思考

构建新形势下数据驱动的智慧监管，是市场监管部门的新挑战和新机遇，是具有前瞻性的工作部署，是亟待探索和创新的跨界工程。

（一）加强顶层设计，完善智慧监管体系建设。

统筹规划推进。从战略高度统筹规划基于大数据的市场智慧监管的总体框架与运行模式，构建智慧“大监管”体系。在建设过程中，注重软环境和硬基础兼施、管理和服务结合、技术创新和制度创新并举。突出重点，分步实施，边建设边应用，精选几个省份联合试点，在应用中加以完善提高。由点及面，深化大数据应用于市场监管业务的有机融合，实现市场监管大数据对国家大数据战略的有效推动。

开展研究攻关。开展技术创新应用调研和攻关，围绕“规划—建设—管理—运维”全生命周期管理，先行开展技术基础项目建设，围绕理念变革、机制优化、方式创新、工具运用、业务规划、监管效能等核心要素，加快推进智慧监管前瞻性、创新性、系统性研究，研究信息化与市场监管业务工作的融合点，研究充分利用数据资源与监管发展趋势预测的对接点，提出运用新一代信息技术加强市场监管领域智慧监管的措施和途径。

完善法律保障。在现有各层级法律法规的基础上，嵌入智慧监管理念，研究确定智慧监管在法律法规方面的创新定位，制定法规标准体系中长期规划和框架设计。积极协调立法部门，推动智慧监管相关法律法规的制修订，规范智慧监管相关的技术、管理与应用过程，明确数据引用和展示的方式方法、数据保密和共享的安全措施等，保证有章可循。

（二）加强技术创新，推进基础设施建设。

创建云平台。建设统一的信息化系统平台“市场监管智慧云平台”，基础设施集约建设、统一管理、业务协同。将市场监管全业务领域的应用系统有效整合，实现综合市场监管服务全面信息化。系统应包括但不限于登记注册、行政审批、信用监管、综合执法、食品药品安全监管、特种设备安全监管、监督抽查、质量基础设施、政务信息、消费维权等业务条线，各个模块既相互独立，又相互连通，可相互利用。每个模块下又包括各自的业务板块。譬如，“特种设备智慧云平台”模块下又可囊括维保信息、监督检查、检验检测、电梯应急处置平台故障信息、物联网接入故障、群众投诉举报等板块。

统一标准规范。由主管部门牵头或委托有关机构制定，完善技术体系、管理体系、流程体系、指导体系等监管信息化相关的标准规范，统一数据标准格式，统一信息资源目录，统一数据交换接口，统一数据系统管理，保障数据质量。建立市场监管信息资源分布全景图，实现信息在全系统、跨地区、跨层级、跨部门、按需有效共享和流转。（根据《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中“加快培育数据要素市场，通过制定出台新一批数据共享责任清单、探索建立统一的数据标准规范、支持构建多领域数据开发利用场景，全面提升数据要素价值”的要求，可参考食药智慧监管已有的总体标准、网络基础设施标准、信息资源标准、应用支撑标准、应用标准、信息安全标准、信息化管理标准等7大类38个监管信息化标准。）

推进数据开放共享。完善上下互联、横向互通、纵横联动的数据资源共享机制，打造市场监管大系统“一张网”，一网知全局。数据全覆盖国家、省、市、县（区）、乡五级市场监管部门，实现各级监管部门间监管对象的静态和动态信息互联互通，基层市场监管信息可实时上传至市场监管总局，总局作为系统、平台、数据、业务交互融合的“总枢纽”，随时掌握地方最新动态，运筹配置资源，作出精确部署。

（三）加强深度挖掘，提升智慧应用服务。

强化风险预警。推动监管信息大数据化，做好数据的挖掘、分析、运用和输出，提供趋势预测、安全预警、综合评估、决策分析、合理性预判等服务，发挥信息技术乘数效应。深化市场环境形势分析，定期形成日（周、月、季度）报告，为服务决策指挥及政策制定提供有效的参考；加强市场监测评估和风险预警，与传统模式下“由果寻因”的治疗式思维不同，从“由因及果”的正向思维出发，将事前的风险防控监管作为出发点，分级分色预警，潜在风险“自动预警”，为有效防范化解系统性、行业性、区域性安全风险提供更加坚实的支撑。（例如，监督抽查系统中检验不合格的品种批次，可以与追溯系统、稽查执法系统联动共享。某辖区某企业销售的某批次不合格产品，可以触发全国涉及该批次产品的所有企业进行预警。）

加强参与互动。开放公众咨询、投诉、监督、评价等模块入口，使更多的政务资源和服务与企业、社会公众、电商平台充分互动，特别是涉及基本民生问题的安全信息及时向社会公布，夯实主体责任，多元参与监管治理。同时，将公众反映的信息存储到数据中心，进一步丰富云平台的数据维度。

（四）加强要素管理，健全保障体系。

加强人才队伍建设。智慧监管需要既熟悉市场监管业务，又熟练应用信息技术的复合型人才。坚持培养和引进并重，可依托中国市场监管（质量）研究与教育联盟成员高校及机构资源，加大信息技术人才的引入，加强业务领域人才数字化能力和素质的培养。鼓励利用市场监管总局“网络教学平台”进行自主网课学习，让“智慧”+“监管”人才更加专业化。支持通过任务外包、产业合作、学术交流等方式，充分利用全社会的专业人才资源，为智慧监管提供有效保障。

夯实网络安全体系。注重云平台的安全保障，筑牢安全防线，突出应用安全、系统安全、网络安全三个方面。妥善处理便捷与安全关系，跨业务系统进行统一身份认证，提高关键信息系统的访问控制能力，提升应用系统应对不确定因素的更新和适配能力。针对涉及隐私或敏感信息，做好数据安全保护方面的技术保障。

文/许晓凤（作者单位：市场监管总局发展研究中心）