按照市场监管总局制定发布的《〈市场监督管理行政处罚文书格式范本〉使用指南》中《行政处罚决定书》规定，行政处罚决定书主要内容包括：（1）当事人的姓名或者名称、地址等基本情况。（2）案件来源、调查经过及采取行政强制措施的情况。（3）违反法律、法规或者规章的事实。（4）相关证据及证明事项。（5）当事人陈述、申辩情况，当事人陈述、申辩的采纳情况及理由；行政处罚告知、行政处罚听证告知情况，以及复核、听证过程及意见。（6）案件性质、自由裁量的事实和理由，以及行政处罚的内容和依据。（7）行政处罚的履行方式和期限。（8）救济途径和期限。笔者认为，说理式行政处罚文书制作主要涉及案件事实、案件定性、行政处罚自由裁量、陈述申辩情况回应等几个方面需要依法说明理由，现逐一进行分析。

一、案件事实怎么写？

有人会说案件事实都是一些客观事实，与说理式执法文书有什么关系？将违法行为六要素表达出来就可以了。笔者认为，把案件事实表述清楚、客观简洁并不简单，市场监管总局制定发布的《〈市场监督管理行政处罚文书格式范本〉使用指南》中《行政处罚决定书》对案件事实描述的要求是：“案件事实需表述清楚，包括从事违法行为的时间、地点、目的、手段、情节、违法所得、危害结果等。要客观真实，所描述的事实必须得到相关证据的支持，内容全面、重点突出。”

案件事实的描述与处罚决定文书后半部分的说理存在重要联系：描述案件事实应该围绕案件违法行为构成要素（不予、从轻、减轻或者从重处罚等）、自由裁量要素这些重点内容有针对性地选择描述相关内容，既不需要事无巨细、杂乱无章地堆砌信息、材料和数据，也不能丢三落四，漏掉关键信息、材料和数据，描述案件事实某种意义上就是在完成论证违法主体相关行为已符合违法行为构成要素中的客观方面，对于客观方面构成要素的各点要求必须逐一回应，其他无关内容则无需记录或一带而过。

譬如，经营者涉嫌实施混淆行为和实施商业贿赂违法行为，案件事实描述的要点也不一致，前者要求我们准确计算和记录行为人的违法经营额，后者则要明确记录行为人相关行为违法所得的数量和贿赂情况，这是后期进行法律适用和处分裁量说理的基础和依据。

又如经营者涉嫌商标侵权，案件事实描述必须清楚准确界定相对人的行为涉嫌假冒侵权还是近似侵权，因为这往往决定了后期市场监管部门对本案是否具有管辖权以及是否需要移送其他部门管辖，描述不清，即使后面说理妙笔生花，也掩盖不住整个案件处理的瑕疵和缺陷。

另外案件的管辖权也是一个容易引发争议的内容，一般情况下当事人对此并不会提出异议，但对于违法行为管辖权例外情形行政机关可以主动在执法文书中对本机关拥有案件管辖权作出具体说明，以争取当事人能够理解并积极配合，同时，这样做也是为了避免执法人员在履职时错误行使管辖权，触犯法律和纪律，保证行政机关依法履职。

案件管辖权例外情形一般包括以下几个方面：

（一）存在多个违法行为的情形。对于这种情况行政机关首先需要考虑提供有权管辖特别规定（法律）依据，譬如商品包装物广告违法行为，根据《工商总局关于商品包装含有违法广告内容销售者是否应当承担法律责任问题的答复意见》（工商广字〔2016〕107号）意见，“在商场（超市）中销售商品的外包装上含有广告宣传内容的，商场（超市）等零售终端作为商品销售者的销售行为不属于广告发布行为。”据此可以理解为商品包装物广告违法行为管辖权归属于生产者所在地市场监管部门，销售行为发生地市场监管部门应该将上述违法行为案件线索移送至生产者所在地市场监管部门。其次，行政机关可以考虑获取上级部门书面指定管辖，避免当事人对相关行政机关对违法行为的管辖权持有异议时难以面对。

（二）涉及其他部门职能。随着政府机构改革进程不断推进，部分政府行政机构职能发生变化，很多地方政府出台地方法规或者文件将价格、商务、盐务、旅游、文化等行政执法职能划归或者委托市场监管部门执行，对此，市场监管部门处理这些领域违法行为一定要在执法文书中明确表明市场监管机关对相应违法行为具有管辖权的相关法律或者政策依据。

（三）追诉时效。《行政处罚法》（2021年修订）第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年”。一些当事人会据此以违法行为已经超过追诉期为由拒绝接受行政机关调查处理，但根据《全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字[2004]27号2004年12月24日），对于违法行为，公安、检察、法院、纪检监察部门和其他有权处罚的行政机关只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。如果违法行为终结距离市场监管部门立案调查已经超过两年（五年），市场监管部门在执法文书中应该主动对案件仍在追诉时效内、执法机关对违法行为仍然有管辖权的有关情况作出说明，避免行政处罚相对人出现抵触情绪。

（四）违法行为不需要移送司法机关理由。如何判断相关违法行为不需要移送司法机关处理？常见的做法就是在执法文书中列举具体事实阐释当事人相关违法行为（如违法经营额、违法所得、损失金额等）不符合刑事立案追诉标准的具体要求，证明行政机关行使管辖权是适当的，如果符合移送标准，当然应该移送司法机关进行处理，避免以罚代刑，知法犯法；其次，公安、检察、审判机关案件相关材料移送（退案）文书也可以证明当事人的违法行为尚未触及刑法，市场监管机关对当事人的违法行为行使管辖权是适当的，在制作执法文书时也应该做出说明。

实践中，少数行政机关对明知已涉嫌犯罪的违法行为也采取先行政处罚然后再移送的方式进行处理，理论上也不能说这种做法一定违反法规，但笔者认为，无论从节约行政成本、提高行政效能还是从减少社会矛盾、推进法治社会角度这种做法都是一种次优选择。

《行政处罚法》第二十八条第二款规定：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。”据此，案件事实描述一般情况下均应该计算本案违法所得情况，即使案件没有违法所得或者违法所得无法计算也应该如实做出记录，并在处罚决定中对上述违法所得做出具体处理决定。

需要强调一点，描述案件事实时必须摒弃情绪化倾向，始终保持客观公正的态度，尽量使用中性词语对案件事实进行描述，慎用带有褒义或者贬义感情色彩的词汇，避免让当事人或者其他人感觉执法机关带着“情绪或成见”在办案。譬如案件描述中使用“当事人拒不交代假货来源”、“拒不坦白、招供、认罪”等词汇用语，“假货、拒不、交代、坦白、招供、认罪”等词汇都带有强烈的否定、排斥、贬损感情色彩，极易引发当事人的反感和抗拒心理，让人产生该案件处理结果是“有罪推定”的错觉，如将其修改为“案件调查期间当事人一直未能向办案机关提供涉案商品进货凭证和供货方相关信息情况”、“案件调查期间当事人一直未能向办案机关陈述案件相关情况并提供相关证据”，就明显改善了案件事实描述的情绪化倾向。

总体而言，将案件事实描述清晰准确、详略得当是说理式行政执法的基石，决定着行政处罚文书说理水平的高度。

二、案件定性怎么写？

案件定性实质上就是根据相对人实施的违法事实，执法机关论证其行为符合违法行为构成要素（主体、客体、主观方面、客观方面）的过程，而行为主体和客观方面在案件事实部分已经做出叙述，行政处罚案件对于主观方面的法定要求是例外情形，一般并未作出要求，所以需要重视的就是对违法行为侵犯的客体在案件定性时需要进行论证，这一论证过程也是在阐明相关违法行为的社会危害性，阐述的越清晰准确越能使相对人认识到违法行为的社会危害性，进而认同行政处罚，也可以增强法律的教育效果。当然，这并不意味着我们要在处罚决定文书中无限拔高相对人违法行为的社会危害程度，相反我们需要摒弃空洞的上线上纲说教，准确界定相对人违法行为侵害的具体法律关系（客体）。

一般而言，具体法律对其所保护的客体往往都会作出开宗明义的表述，例如《商标法》第一条：“为了加强商标管理，保护商标专用权，促使生产、经营者保证商品和服务质量，维护商标信誉，以保障消费者和生产、经营者的利益，促进社会主义市场经济的发展，特制定本法。”《反不正当竞争法》第一条：“为了促进社会主义市场经济健康发展，鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益，制定本法。”所以涉嫌违反相应法规的违法行为必然涉嫌侵犯这些客体，反之，满足相应违法行为其他构成要素且涉嫌侵犯相应法律保护客体的行为也必然涉嫌违反相应法律规定，构成相应违法行为。

我们在市场监管领域中维护的社会主义市场经济秩序通常可以归纳为两类：平等法治、优胜劣汰的市场竞争秩序和平等自愿、公平诚信的市场交易秩序，绝大多数市场监管领域违法行为往往都可以归结为侵犯这两类秩序，如不正当竞争行为，商标侵权行为等。这两类秩序经常是一致的，损害同业竞争者的合法权益往往也会同时侵害消费者的合法权益，破坏交易秩序，反之亦然。

以混淆违法行为为例，这种违法行为误导了消费者的消费意向，造成消费者误认误购，损害了消费者的知情权，违背了诚实信用的市场交易原则，同时该类违法行为也侵犯了被仿冒产品生产者的知识产权和其他合法权益，使违法经营者不正当获得更高的市场份额，在同业竞争中获取有利（优势）地位，损害了其他同业经营者的合法利益和公平竞争机会，破坏了平等法治的市场竞争秩序，虚假宣传、虚假广告、商标侵权、商业贿赂、产品质量等违法行为往往也破坏两类秩序，存在类似的社会危害性；再如传销行为（特别是介绍传销和组织、领导传销活动）以欺诈方式蛊惑人心、骗取他人财物，损害消费者合法权益和消费秩序，同时传销行为背离社会传统公序良俗，破坏社会主义市场竞争秩序，影响安定和谐的社会关系，具有严重的社会危害性。

随着机构职能的调整，市场监管部门监管范围呈现扩大化、综合化的趋势，典型表现就是纳入特种设备安全监管和化妆品、食品、药品安全监管，这一职能实际上是在维护和稳定社会安全秩序（包括人类社会赖以生存和发展的社会生产安全和生活安全秩序），与市场监管传统职能（维护社会主义市场经济秩序，打击经济违法行为）存在交叉关系，但并不完全一致，该类违法行为破坏的不仅仅是社会主义市场经济秩序，更为严重的是破坏了社会安全秩序，制作说理式行政处罚文书时仅从损害竞争和交易秩序来描述该类案件性质显然已经不合时宜，不能准确界定这类违法行为的严重社会危害性。例如使用未经检验合格的特种设备违法行为，对人民群众生命财产安全存在一定的危险和安全隐患，破坏了安全法治的特种设备使用秩序和安全生产形势，具有较大社会危害性；生产经营不符合安全标准食品的违法行为对广大消费者的身体健康构成了潜在威胁，破坏了法治诚信的食品市场经营秩序，并在一定范围内打击了公众对食品安全状况的信心，降低了地区食品安全经营秩序的声誉,破坏了稳定和谐的社会生产、生活秩序，具有严重的社会危害性。

文/朱有权（作者单位;江苏省淮安市清江浦区市场监管局）