社会主义市场经济条件下，没有人会怀疑监管的正当性和必要性。问题是如何监管以及如何做到有效监管,尤其是做到“严格监管”。目前流行的理论是“缺位”说，每当遇到问题，人们习惯于归结为监管不到位，或者说监管缺失，给出的办法就是补“监管”漏洞。我们今天要讨论的是，在构建严格监管体系的背景下，监管“缺位”的说法能不能解决有效监管，如果实现有效监管，为什么这个“漏洞”仍然经常“冒泡”;假如不能解决有效监管，那么监管“补漏”的说法是否开值得重新商榷?

一、从“监管”本意看监管

监管，就是监视管理，监督管理。监视，是从旁关注;监督，是察看并督促;监管，就是监管主体站在非当事人的角度，对监管对象进行关注、察看，发现其中的失误或者危险因素，督促监管对象纠正错误或者排除危险因素，以保证工作顺利进行，避免因为失误或者潜在危险因素发生，导致工作中断、财产损失，危及生命安全。

监管主体、监管对象、监管手段、监管方式、监管环境，监管目的等构成监管的基本要素。监管主体、监管对象是其中的主要矛盾。在监管主体与监管对象这对矛盾中，监管主体又是矛盾的主要方面。监管主体是实施“从旁”关注的人，是“察看并督促”的人，是监管行为的发起者、组织者、执行者，决定监管目的、确定监管对象以及监管的时间、地点、强度、手段。从理论上说，监管主体可以很多，但是在市场经济条件下，监管主体主要是指政府这只“看得见的手”对监管对象的监管。监管对象是被“关注”、“被察看并督促”的对象，它可以是人，也可以是物，或者是人和物的结合体。监管对象并不总是被动接受监管，有监管，就有反监管，一方面，他们有法律赋予的合法权益，有依照法律主张自己权益的权利，另一方面，当存在法律所不允许的行为时，他们面对监管会弄虚作假，或者千方百计逃避,如通过行贿手段拉拢监管主体逃避监管等。

监管的要害在于“察”和“督”，是“察”和“督”的统一，“察”是“督”的前提，“督”是“察”的归宿。既不能只“察”不“督”，更不能只“督”不“察”。只“察”不“督”，就会使监管流于形式;“只“督”不“察””，就会使监管陷于盲目主义和瞎指挥。“察”的目的在于发现问题，而不是走马观花;“督”的目的在于督促和帮助监管对象纠正问题、解决问题，而不是不疼不痒。无论采取什么样的手段和方式进行“察”、开展“督”，都要为实现监管目标服务，都要着眼于解决问题。假如所采取的监管手段、方式无助于问题解决，或者对问题的解决不起作用，就是无效监管。

二、监管“缺位”的主要缺陷

监管“缺位”不是现在才提出来的，起码已经有十年多的时间。所谓监管“缺位”，是指在监管中存在空白和盲点，需要补，需要填，也就是补监管“漏洞”，把没有监管到的，或者以前没有意识到需要监管但发现确实需要监管的纳入监管视野。问题是这些漏洞补上了，空白填上了，纳入了监管视野，是否就算监管有效了呢?答案是否定的。

(一)监管“补漏”说，重在“察”而不是“察”和“督”的有机统一。为解决“察”的问题，需要投入设备、人员和技术。事实上，多年来我们一直在加大监管投入，监管技术不断进步，装备水平不断提高，目的就是填补常说的“监管空白”或者监管漏洞，从检测设备、检测技术，到检测人员培训，监管的软硬件都在不断完善。正因为“察”的能力提高了，发现问题的能力也相应得到提高，才有了预警机制、预防机制。尤其是大数据的应用，更为“察”插上了翅膀。但是，发现问题与解决问题并不是一回事。“察”的能力的提高目前主要体现在把更多的监管对象纳入监管视野，即“察”的范围的扩大，而不是有效地解决问题。这也就能解释清楚，为什么“察”的能力提高了，医疗、矿山、交通、金融、消费等领域还会经常发生这样那样的事故，造成十分严重的财产损失，有的甚至付出生命代价。

(二)监管“缺位”说，重在“补”而不是“补”得怎么样。按照监管“缺位”的说法，消除了监管空白或者盲点，就能防控市场经济带来的各种风险，就能避免发生这样那样的事故，起码理论上如此。而事实是，监管空白和盲点消除了，事故该发生还是发生，并没有因为填补了“空白”和“盲点”而不会发生。如假冒伪劣、矿山安全、金融诈骗等，如果这些事件因为以前没有出现过，没有相应的监管手段因而无法监管导致发生也就罢了，然而出现的每一起事故，基本都是“老”事故，都在监管范围之内，都不是监管空白，更不是监管盲点，有的甚至是填补“空白”后重复出现。既然补上了监管“缺位”，补上了监管“漏洞”，纳入了监管视野，为什么还会发生这样那样的问题?显然，这种“缺位”说、强调的是“补”而不是“补”得怎么样，只管做，而不管做的怎么样。

(三)监管“补漏”说，重在“一时”而不是“一世”。市场经济存在着各种各样的风险，而且风险随时随处存在，具有很大的不确定性。按照监管“缺位”的说法，需要发现一个漏洞，补上一个漏洞，那么这样的漏洞需要补多少?恐怕永远补不上、补不完。既然补不上，补不完，那么一旦出现问题，就临阵磨枪，把解决眼前问题放在第一位，而事情过后，“风过地皮干”，该怎么样还怎么样，循环往复。在这样的监管思维下，监管主体所关心的是眼前不出问题，很少考虑将来怎么样。更应该值得注意的是，这种监管时紧时松的周期性波动，很容易让监管对象，尤其是其中的不法分子钻空子，监管强度大的时候，就躲避，监管强度小的时候就又冒出来，跟监管主体捉迷藏、“打游击”。

由此可以看出，所谓的监管“缺位”、监管“补漏”的说法，存在着诸多理论上的“漏洞”和缺陷，不足以解决市场经济条件下的有效监管问题，更不足以指导监管实践。

三、“有效监管”的理论优势

监管的根本目的在于发现问题，排除风险，解决问题，维护市场秩序。现代化监管体系，不仅是监管手段的现代化，不仅要重视解决“察”的问题，更要注重解决“督”及“督”的效果问题，这正是“有效监管”与“监管缺位”、补监管“漏洞”的根本区别。监管的效果取决于解决问题的多少及解决问题的彻底性。通过“察看督促”解决的问题越多、越彻底，监管的效果就越好。监管本身有有效和无效之分。

(一)有效监管坚持的是“结果”导向。监管的目的就在于督促和帮助监管对象纠正和解决问题，其核心在于“督促和帮助”，缺少这一环节，必然导致监管无效。监管的效果取决于解决问题的多少，及解决问题的彻底性。通过“察看督促”，解决的问题越多、越彻底，监管的效果就越好。监管主体对监管对象的“察看督促”并不必然导致监管对象对问题的整改，只有监管对象真正整改，把问题解决掉，把风险消除掉，才能真正达到监管目的。如果“察看”了，“督促”了，问题依旧，风险照旧，只是把问题、风险掩盖起来，这样的监管无疑就是无效监管。监管有有效和无效之分，只有有效监管，才能真正起到维护好市场秩序的作用。

(二)有效监管强调的是内涵式监管。监管“缺位”，必然导致需要投入大量的人力、物力来“补漏”、补“短板”。正如之前所说，这种投入，并不必然存在的问题和风险的解决，解决问题和风险的关键在于监管对象能否认真对待监管主体的督促把问题和风险解决的，而不在于它是否被纳入监管视野。因而，“有效监管”强调通过较小的投入实现监管效果最大化的监管，注重抓住问题的本质，而不是它的表象来进行监管，注重从根本上解决问题而不是只解决问题的一个方面。如果把监管“缺位”说比作“粗放式”监管，那么有效监管就是“内涵式”监管，强调立足于既有条件下，利用现有手段解决问题。应对市场经济所带来的各种风险和挑战，更加需要有效监管，无效监管不能解决任何问题。

(三)“有效监管”注重的是人的积极性。监管的主体是人而不是“物”，有效监管的关键在于发挥人的积极性。如果只强调监管中“物”的作用、“物”的现代化，而忽视监管主体积极性、主动性、能动性的发挥，就不可能有有效的监管。长期以来，一提到加强监管，首先想到的是加强人力物力的投入，想到的是增加监管次数，很少提如何发挥人在监管中的积极性，这是一个根本性缺陷。现实中查处的一些大案要案，并不是直到被查处才存在，有的甚至就在监管主体眼皮底下存在了很长时间，之所以会产生不监不管“、监”而“不管”等问题，并非没有监管手段，而是监管主体缺乏积极性、主动性、能动性。有效监管，就是要把人的积极性放在首位，主动、自觉地去“察看”，去“督促”，问题不解决不罢休、风险不消除不罢休。只有如此，才能从根本上改变被动监管的问题，才能有效维护好市场秩序。

文/祁建平（作者单位：河北省市场监管局）