案情背景

2018年9月，原J省S市质监局(现市场监督管理局)接到案源线索，称辖区内X检测公司超出资质认定证书规定的能力范围，向社会出具具有证明作用的检验报告。收到线索后，原S市质监局对X公司进行了执法检查，检查发现该公司在2018年出具了7份干果类食品的检验报告，但报告“注意事项”栏里表述“本检验报告出具的数据、结果仅供委托者了解样品品质之用，不对社会具有证明作用;未经本公司同意，委托人不得擅自使用检验数据、结果进行不当宣传。”经进一步检查，X公司上述检验报告的检测项目包含食品“酸价”，检验原始记录显示检测方法为GB5009.229-2016(食品安全国家标准)中规定的“第一法”，该方法X公司已经通过计量认证，认证证书在有效期之内。但根据《标准》的相关规定，干果类食品酸价只能采用标准当中的“第二法”进行检测。S市质监局遂决定对X公司的违法行为进行立案查处，但是在对X公司违法行为进行定性时，执法人员形成了三种不同的观点。第一种观点认为:X公司只通过了《标准》规定的“第一法”测定食品酸价的计量认证，却出具了按照《标准》的规定应当采用“第二法”进行检测的检验报告，构成“超出批准的检验检测能力范围，擅自出社会出具具有证明作用的数据、结果”违反了《检验检测机构资质认定管理办法》(以下简称《管理办法》)第二十五条第一款之规定。第二种观点认为:根据标准，干果类食品的酸价应当采用“第二法”进行检测，X公司却采用了“第一法”进行检测，并且在检验报告上打有“CMA”认证标志，构成“冒用资质认定证书和标志”，违反了《管理办法》第二十七条之规定。第三种观点认为:虽然X公司采用的是“第一法”检测了干果类食品的酸价，但其在检验报告“注意事项”里着重强调了检验报告不对社会具有证明作用，且该公司“第一法”检测方式通过了国家计量认证，因此X公司有权利使用“CMA”认证标志，所以该公司的上述行为不构成违法。

笔者认为，上述三种观点均与客观事实存在一定偏差，具体分析如下:

一、X公司的行为不构成超出批准的检验检测能力范围，向社会出具具有证明力的检验报告

计量认证(CMA认证)是资质认定的一种形式，《计量法》第二十二条明确规定“为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格。”

《计量法》之所以规定为社会提供公证数据的产品质量检验机构必须通过计量认证，是因为只有通过认证的检验检测机构向社会出具的检验报告才具备证明力和法律效力。因此，是否将检验报告用于向社会提供证明力和法律效力这一前提，决定了出具该报告的检验检测机构是否需要通过计量认证。换言之《管理办法》第二十五条第一款“检验检测机构应当在资质认定证书规定的检验检测能力范围内，依据相关标准或者技术规范规定的程序和要求，出具检验检测数据、结果”的前提条件是，该检验检测机构出具的数据、结果需要承担向社会提供证明力和法律效力这一责任。如果这种责任需求不存在，那么也就谈不上违反《管理办法》第四十三条第一款第(二)项之规定“超出资质认定证书规定的检验检测能力范围，擅自向社会出具具有证明作用数据、结果。”

结合本案X公司的行为来看，其在检验报告里以“注意事项”的形式着重强调了检验结论仅供委托方了解样品品质之用，不对社会具有证明作用。”这一注意事项有两点需要引起执法人员的高度重视:一是该检验结论只能用于评价样品质量，不得用于判断批次产品质量;二是该检验报告不对社会具有证明力，不具备法律效力。尽管该公司在检验报告上打有“CMA”认证标志，但借鉴其它部门法“实质内容优于形式内容”的判断原则，执法人员不能根据检验报告上的“CMA”标志这一外在形式，定性X公司超出了批准的检验检测能力范围，擅自向社会出具具有证明力和法律效力的检验报告。

二、X公司的行为不构成冒用资质认定证书和标志

结合《中华人民共和国产品质量法》和原国家质检总局〈关于实施《中华人民共和国产品质量法》若干问题的意见〉的有关规定，冒用资质认定证书和标志是指非法制作、编造、捏造或非法标注质量标志以及擅自使用未获批准的质量标志。

结合本案来看，执法人员通过查阅X公司提供的检验检测原始记录，发现该公司在测定干果类食品的酸价时，并未采用未通过计量认证的“第二法”，而是采用了已经通过计量认证的“第一法”。根据《中华人民共和国认证认可条例》第二十五条之规定“获得认证证书的，应当在认证范围内使用认证证书和认证标志”，因此X公司在出具的检验报告上使用“CMA”证书和标志这一行为，不仅没有违反《检验检测机构资质认定管理办法》第二十七条之规定，相反是该公司遵守《认证认可条例》有关规定的体现。

所以，虽然《标准》规定干果类食品酸价的测量方法应当是“第二法”，但执法人员不能以X公司采用的是“第一法”，且在该公司“第一法”已经通过计量认证这一客观事实的基础上，错误的将该公司使用“CMA”标志定性为冒用资质认定证书和标志。

三、X公司的行为构成违法，但需正确处理

有观点认为X公司的行为既不构成超出批准的检验检测能力范围，擅自向社会出具具有证明力和法律效力的检验报告，又不构成冒用资质认定证书和标志，所以该公司的行为不构成违法，这种观点是极其错误的。

众所周知，食品安全国家标准属于国家强制性标准。顾名思义，强制性标准是指在一定范围内通过法律、行政法规等强制性手段加以实施的标准，具有法律属性。2018年1月1日起施行的新修订后的《中华人民共和国标准化法》第二条第三款规定“强制性标准必须执行”，第二十五条也规定“不符合强制性标准的产品、服务，不得生产、销售、进口或者提供”。因此X公司在实施检验检测过程中应当严格遵守GB5009.229-2016的有关规定，但该公司却违反该强制性标准将应当由“第二法”测定酸价的干果类食品，采用了“第一法”实施检测，并且出具了相应的检验报告，所以该公司的行为构成了违反《标准化法》。

那么，对于X公司的违法行为该作何处理呢?根据新的《标准化法》第三十六条“生产、销售、进口产品或者提供服务不符合强制性标准，或者企业生产的产品、提供的服务不符合其公开标准的技术要求的，依法承担民事责任”、第三十七条“生产、销售、进口产品或者提供服务不符合强制性标准的，依照《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律、行政法规的规定查处”之规定，X公司违反强制性标准提供检验检测服务首先应当承担民事责任，同时行政机关也可以结合其它法律来追究其行政责任。

首先根据《中华人民共和国产品质量法》第十三条、第二十六条和第四十九条，《质量法》只明确了生产、销售不符合强制性标准产品的法律责任，未明确经营主体违反强制性标准提供服务的法律责任。根据2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》、《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律法规规定，执法机关无法根据《质量法》对X公司的违法行为追究行政责任。再根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第四条、第五条、第五十六条之规定，执法机关如果发现X公司在提供检验检测服务时，存在对委托方“作出虚假或者引人误解的宣传”的违法行为，可以依据《消费者权益保护法》追究其行政责任。

四、关于办理本案的几点启示

从本案的整体情况来看，定性X公司超出批准的检验检测能力范围出具具有证明力和法律效力的检验报告或冒用资质认定证书和标志，在事实上不够全面，证据上不够充分，但定性其在提供检验检测服务时违反了国家强制性标准则是非常准确的。之所以在行政执法人员之中形成了多种不同的意见，主要原因是该公司只通过了《标准》中“第一法”检测方式的计量认证，却检测了国家强制性标准规定应当采用“第二法”检测的干果类食品，又在“注意事项”里充分明示了委托方此报告不具备证明力和法律效力，同时在检验报告上又打有“CMA”认证标志，这些情形互相交织在一起，在一定程度上混淆了执法人员的判断思维。综合本案，笔者认为以下几点启示值得执法人员借鉴:

(一)要充分认识对行政当事人违法行为进行准确定性的重要性。准确定性行政当事人违法行为的重要性主要体现在两个方面:一、它是行政机关依法追究行政当事人法律责任的基础;二、它是当事人合法权益的有效保障。《中华人民共和国行政处罚法》第三条明确规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。第六条明确规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服，可以依法中请复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求”。因此，行政机关在办理案件时，首先要做到准确定性行政当事人是否存在违法行为，存在什么样的违法行为，然后才能在此基础上进一步通过调查确定是否需要对当事人予以行政处罚，予以什么样的行政处罚，从而保证案件办理正确。

(二)要全面收集并仔细查阅行政当事人涉嫌违法的事实及证据材料。对于市场监督管理部门来说，行政执法机构的案源线索主要来源于举报、投诉、专项检查、上级交办、其他部门移送等方面。行政执法人员在受领任务后，对行政当事人开展行政执法检查时，应当全面收集、调取行政当事人涉嫌违法的事实及证据材料，并仔细的进行查阅和分析。以本案来说，一般情况下，通过计量认证的检验检测机构少有在出具的检验报告上以“注意事项”的方式特别明示委托方本报告不具备证明力，不具备法律效力，而本案中X公司恰恰以这种方式作出了相应的明示。如果执法人员没有注意到这一细节，则很容易将X公司违反强制性标准的行为错误定性成超出批准的资质范围出具具有证明力的检验报告。

(三)在具体案件的办理过程中要充分理解和综合运用法律法规。通常一部法律的法律条文表述得都较为准确、全面、完整，但有些时候，行政当事人的违法行为会存在接近、类似，甚至竞合的现象，这就需要执法人员综合理解运用同部门法内其它法律法规，有时还需要运用其它部门法的法律法规。例如本案，初步分析X公司违反的是认证认可方面的法律法规，经仔细分析后转到了标准化方面的法律法规，最后在追究该公司行政责任时，落脚点却是《消费者权益保护法》。该案办理的复杂性充分说明，行政执法人员在工作中不仅要熟知相关法律条文的表述内容，更要挖掘、理解法律条文背后的制定原则、目的和意义，在此基础上正确理解和综合运用各有关法律法规，才能尽最大限度保证个案的定性准确、办理正确、处罚精确，从而提高案件办理质量。

（四）要严格区分行政当事人应当承担的民事责任和行政责任。在本案的办理过程中，有的同志认为X公司的委托方很大程度上不知晓X公司未通过食品酸价测量“第二法”计量认证这一情况，领受的检验报告不具有证明力和法律效力，因此X公司存在欺诈行为，应当对其违反强制性标准的违法行为追究行政责任。笔者认为，行政执法人员在办理各类案件过程中，可以适当进行推理，但同时也必须严格尊重客观事实，不能将主观推理当作证据对行政当事人的行为进行定性，而是让全面、客观、真实、有效的证据去发挥定性功能。进一步而言，即使本案中X公司的委托方确因理解错误造成自身利益受损，也只是在X公司与委托方之间形成了民事责任关系，这一点《消费者权益保护法》里有大量法条进行了充分阐述。不仅如此，《检验检测机构资质认定管理办法》第二十五条第三款也明确了“检验检测机构对其出具的检验检测数据、结果负责，并承担相应法律责任”，根据《管理办法》第六章“法律责任”的相关内容，此处的“法律责任”，既包含民事责任、也包含行政责任和刑事责任。所以，行政机关和行政执法人员不可在没有依据的情况下，对违法主体应当承担的法律责任随意进行移植，以追究其行政责任来替代违法主体应当承担的其它法律责任。

文/夏挺峰（作者单位:江苏省苏州市市场监督管理局）