一、案情简介

某年4月3日，某县市场监管局执法人员对辖区内某房地产公司进行执法检查，发现其存在广告违法的情况，并做了《现场笔录》。因种种原因，执法人员直到5月23日才予以立案调查。6月17日，执法人员以其违反《广告法》的相关规定，报请局负责人集体讨论，对其作出了责令改正违法行为、罚款20万元的行政处罚决定。

6月25日，某房地产公司收到《行政处罚决定书》后不服，以程序违法为由，向上级市市场监管局申请行政复议。市局认真进行了案件审查，行政复议委员会召开会议集体讨论时，对该案的立案时间已超过法定立案期间，是否符合《市场监管行政处罚程序暂行规定》的规定，某县市场监管局能否对某房地产公司进行行政处罚进行了激烈的讨论，主要有二种不同意见：

第一种意见：认为某县市场监管局不可以对某房地产公司进行行政处罚，应该撤销该行政处罚决定。

第二种意见：认为某县市场监管局可以对某房地产公司进行行政处罚，应该维持该行政处罚决定。

二、案情分析

这是一起办案机构立案时间超过法定立案期限的市场监管行政处罚案件。

（一）立案的条件

立案是行政执法机关对本机关发现的违法案件材料，依照本机关的管辖范围进行审查，以确定有无违法事实和是否需要追究责任，并决定是否进行调查处理的专门活动。立案应在行政执法机关取得了基本的违法证据之后，在需要通过全面调查取证对违法事实进一步丰富化、完整化、明晰化之前进行。立案的四个条件：一是有明确的违法嫌疑人；二是取得违法事实证据（可以是全部违法事实中的一个或几个主要要素，例如涉案物品存在等）；三是应当追究其违法责任；四是属于本机关的管辖范围。

（二）市场监管一般程序行政处罚案件对“立案”的明确规定

1.《行政处罚法》未对行政执法机关办理一般程序行政处罚案件作出统一明确的立案规定。

2.国家市场监管总局第2号令《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。检测、检验、检疫、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。立案应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理。”对市场监管部门办理一般程序行政处罚案件作出了统一明确的立案规定。并明确了“立案”的四个具体要求：

一是明确了案件来源的要求。可依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索作为案件的来源。

二是明确了立案时间的要求。应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，经批准，可以延长十五个工作日。但检测、检验、检疫、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。也就是说，除需要检测、检验、检疫、鉴定的外，其他的在自发现线索或者收到材料之日起最多三十个工作日内予以决定是否立案。

三是明确了立案审批的要求。①立案由市场监管部门负责人决定；②特殊情况下，立案需延期的应经市场监管部门负责人批准；③立案审批时，办案机构负责人要指定两名以上办案人员负责调查处理，市场监管部门负责人要明确立案审批意见。

四是明确了文书格式的要求。立案应当填写《立案审批表》，明确具体的审批时间、审批人和审批意见。

由此，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条对立案程序的规定，就是对市场监管部门按一般程序办理行政处罚案件的立案法定程序。

（三）对本案例的讨论

《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条规定了立案的期间。也就是，除需要检测、检验、检疫、鉴定的外，市场监管部门应当自发现线索或者收到材料之日起最长三十个工作日内予以决定是否立案。本案例的焦点，就是法定的立案期间，市场监管部门是否必须遵守，超过了法定的立案期间进行立案，是否违反了法定程序。

市场监管部门在执法办案过程中，有许多法定期间的规定，其中既有对当事人的法定期间规定，也有对市场监管部门本身的法定期间规定。对当事人的法定期间，当事人不遵守，就有可能丧失相关权利，给自己带来被动。比如：当事人在收到市场监管部门送达的《行政处罚听证告知书》后，在三日内未向市场监管部门提出举行听证要求的，就丧失了要求市场监管部门举行听证的权利。

同样的，对法定的立案期间规定，市场监管部门是否需要严格遵守呢？笔者以为，对法定的立案期间规定，市场监管部门也应当严格遵守：

1.立案是行政执法机关办理一般程序行政处罚案件中的一项重要程序。没有立案，就没有案件。

2.市场监管部门没有严格遵守法定的立案期间规定，属于违反了法定程序。尽管《行政处罚法》未对立案期间作出具体的规定，但国家市场监管总局发布的总局令《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》,对市场监管一般程序行政处罚案件的立案期间作出了具体规定。总局令属部门规章，其规定具有强制约束力，市场监管部门在执法办案过程中应当严格遵守。若没有严格遵守此立案期间规定，就属于违反了法定程序。

3.尽管《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》对市场监管一般程序行政处罚案件的立案期间作出了具体规定，但却没有对市场监管部门超过法定立案期间进行立案的有效性作出明确规定。

4.《行政复议法》和《行政诉讼法》中对“违反法定程序的”行政行为有专门的处理规定。

《行政复议法》第二十八条第一款第三项“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：3.违反法定程序的”。

《行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的”。

由此，本案例中某县市场监管局未在法定期间内予以立案，违反了《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》中市场监管部门在办理一般程序行政处罚案件中的立案法定程序。市市场监管局依照《行政复议法》第二十八条第一款第三项第3点的规定作出撤销某县市场监管局对某房地产公司作出的行政处罚决定，由某县市场监管局重新作出行政行为的行政复议决定。

三、本案启示

一是加强依法行政，带头遵守市场监管法律、法规、规章。有法可依、有法必依是依法行政的应有之义。市场监管部门是市场的管理者和监督者，在要求当事人遵守法律、法规、规章的同时，市场监管部门更应当带头遵守法律、法规、规章的相关规定，不能对当事人是严格要求，而对自己则是随心所欲。

二是加强办案程序意识，坚持程序正义。市场监管执法过程中，要强化程序意识，在强调对实体法公平正义的同时，更要强调执法程序的公平正义，坚持按程序办案，以严格约束市场监管部门的执法行为，确保执法的公平正义。

三是加强立案登记管理，防止市场监管部门执法人员玩忽职守、滥用职权。执法人员在市场监管行政执法中享有一定的权力，一些执法人员利用职权玩忽职守、滥用职权的现象时有发生。从立案的角度来看，个别执法人员在核查案源线索过程中，有意无意地向当事人露出一些个人“想法”，故意拖延报请立案的时间，以达到个人目的。当达到了个人目的时，案源线索有如泥牛入海，立案也就不了了之，出现有案不查、查而不究的情况；当未达到个人目的时，就将案源线索核查结果报请立案予以查处。

文/黄瑞发 （作者单位：江西省吉安市市场监管局）