政府质量工作考核是当前市场监管领域实施质量强国战略、助推高质量发展的一项重要举措。早在2012年2月，国务院发布《质量发展纲要（2011-2020年）》提出，要建立健全科学规范的质量工作绩效考核评价体系，完善地方各级人民政府和有关行业质量工作的评价指标和考核制度。自2015年开始，政府质量工作考核在全国范围内正式启动。时至今日，政府质量工作考核历经探索与实践，取得了阶段性成效，在引导地方政府加强质量工作、强化质量安全责任、提升质量总体水平等方面，发挥了积极作用。当前，及时总结实践经验，认真学习、借鉴和吸收政府绩效评价的理论研究成果，改进和完善政府质量工作考核机制，对深化质量强国战略实施具有重要现实意义。

一、我国政府质量工作考核的发展特点

2013年5月，国务院办公厅印发《质量工作考核办法》（以下简称《办法》）。《办法》明确了考核工作的基本原则和主要内容，规定了程序和方法，为考核工作规范、有序提供了制度保障。从制度设计和实践运行情况看，质量工作考核主要有以下几个特点：

考核机制采取“自上而下”。《办法》规定，国家层面的政府质量工作考核，考核主体由全国质量主管部门牵头，会同全国质量工作部际联席会议各成员单位及有关领域专家组成，考核对象为各省（区、市）人民政府。在地方层面，各省（区、市）人民政府依照《办法》规定并结合当地实际，考核主体由省级质量主管部门牵头，会同当地质量工作领导小组（或联席会议）成员单位等组成，对本行政区域内下级政府质量工作进行考核。由此，构建形成“政府主持、自上而下”的绩效评价机制。

考核方式体现“内部评价”。《办法》规定，考核主要采取五个步骤进行，即目标备案、自我评价、实地核查、综合考核、报批与通报。其中，目标备案要求各省（区、市）人民政府结合自身实际，确定下年度质量目标并报国家质量主管部门备案；自我评价要求各省（区、市）人民政府形成上年度本地区质量目标完成情况和质量措施落实情况的自评报告，上报国家；实地核查和综合考核要求考核主体通过开展现场核查、重点抽查等方式，对考核对象进行全面考核，评定等级，形成评价报告。从考核方式看，无论是考核对象的自我评价，还是考核主体的核查考核，主要体现的是政府部门的内部考核，政府部门以外的社会其他相关方参与较少。

考核指标注重“目标导向”。《办法》规定，考核内容的设定主要基于《质量发展纲要》，涉及产品质量、工程质量、服务质量3大领域，并从质量安全和质量发展2个方面设置考核指标。同时，《办法》以《考核要点》的形式对各项考核指标进一步细化，列出包括产品质量量化指标、工程质量量化指标、质量宏观管理、质量安全监管、质量基础建设等6大考核指标、23个考核要点。由此，形成以质量目标完成和质量措施落实情况为目标的政府质量工作考核指标体系。

考核体系突出“评用结合”。在考核结果的应用方面，《办法》明确了通报、社会公告等方式，并结合考核等级划分细化奖惩措施。比如，对考核结果为A级的，由国家质量主管部门予以通报表扬，有关部门在相关项目安排上优先予以考虑。对考核结果为D级的省（区、市）人民政府，有关领导干部不得参加年度评奖、授予荣誉称号等，国家收紧或暂停对该地区各项质量奖励和政策支持的核准和审批。由此，形成政府质量工作考核综合评价与结果应用的有机结合。

二、政府绩效评价的国际经验

政府质量工作考核实质上是政府绩效评价的一种形式。所谓政府绩效评价，是指评价主体运用科学的标准、程序和方法，对政府绩效进行分析、比较、评价和测量的活动总称。其中，政府绩效是指政府在经济社会管理活动中，依法履行职责、执行国家公务、提供公共服务过程中所产生的结果、效率和效能。因此，政府绩效评价既是评判政府治理水平和运作效率的重要依据，也是改进政府管理水平和社会治理能力的重要工具。

自20世纪80年代以来，随着全球政府体制改革成为时代新风潮，国外许多发达国家及地区积极探索将公共管理理论与绩效评估方法结合，建立和实施政府绩效评价制度（体系）。上世纪90年代开始，我国学习借鉴发达国家成功经验，探索引入政府绩效评价方式并在多个领域实践，积累了一定经验。从政府绩效评价的理论研究与实践来看，主要有以下经验：

一是评价主体注重独立和专业。评价主体是指直接或间接参与绩效评价的组织或个人。在政府绩效评价体系中，由于评价主体控制着评价过程、决定着评价结果、影响着绩效反馈，因此成为绩效评价的重要因素。从独立性看，政府绩效评价的主体可以是内部的（即政府内部的组织或个人），也可以是外部的（即政府部门以外的研究机构、学术团体、高等院校、专家学者等）。从专业性看，政府绩效评价往往需要客观理性、审慎观察、科学分析以及专业技能的支持。正基于此，保持评价主体及评价行为的相对独立和专业，对于保证绩效评价的客观、公正、专业、可靠等至关重要。因此，自1973年世界银行成立独立评价机构开展绩效评价以来，这一经验和做法为众多国际组织和国家认同并效仿。

二是评价方法注重监测和分析。政府绩效评价作为一种实证性研究，特别注重绩效监测和评价分析。其中，绩效监测重在测量和报告评价对象的绩效信息；评价分析重在分析绩效变化原因，总结经验得失，提出改进建议。通俗而言，绩效评价的目的在于，既要知其然，也要知其所以然。注重监测，就要求提高绩效评价的客观性，通过运用统计抽样、问卷调查、实地访谈等方式，广泛采集有关绩效情况的数据信息，为后续分析提供技术支持；注重分析，则要求提高绩效评价的科学性，通过融入专家评判、系统分析、成本—效益分析等专业技术手段，提高绩效评判的准确度。事实证明，科学的绩效监测和评价分析，有助于减少和避免考核评价工作中可能存在的凭个人感觉、主观臆断等现象。

三是评价指标注重“4E”原则。目前，许多发达国家在公共管理领域绩效评价指标框架的构建方面，将“4E”即经济（Economic）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）、公平（Equity）作为主要评价内容，并在此基础上，设计政府绩效评价指标。其中，经济指标主要体现投入成本的降低程度；效率指标反映所获得的工作成果与工作过程中资源消耗之间的对比关系；效果指标描述政府的工作或服务达到既定目标、满足公众需求的程度；公平指标反映资源分配和提供公共服务的公平、公正性。“4E”指标是一个有机整体，从不同的侧面为测量和评判政府绩效情况提供了指引。

三、我国政府质量工作考核的改进路径

综合来看，我国政府质量工作考核是质量工作绩效管理领域的一次有益尝试。通过多年的探索与实践，形成了从方案报备、自我评价到外部考核、结果应用的相对完整的考核链条，初步建立起质量工作的绩效评价模式。与此同时，全国部分省（区、市）也大胆探索，通过将质量工作纳入地方政府绩效评价体系，有力促进了质量工作考核的发展。当然，必须看到，与政府绩效评价理论和实践的成果相比，我国政府质量工作考核还有改进的空间，特别是在以下方面有待创新和完善。

一是价值取向有待完善。价值取向（value orientation）是指一定主体在面对或处理矛盾关系时，所持有或体现的基本价值立场和态度。秉持何种价值取向直接影响工作的运行效率和效果。作为一项系统性的社会化工程，质量工作关系经济社会发展，关系民众切身利益，需要全社会的共同参与。因此，政府质量工作考核应遵循全民共治理念，将绩效结果和公众利益这两种价值取向有机融合：一方面要突出“结果导向”，结合政府绩效评价的本质特征，密切关注质量工作本身的运行效果，着力体现政府内在效能；另一方面要突出“公众导向”，结合质量工作的本质特征，始终关注社会公众对质量工作的获得感和满意度，着力体现社会外部影响，使满足公众利益成为评判质量工作价值的重要标准之一。

二是制度体系有待完善。从世界范围的立法实践来看，制度化、法制化已成为各国政府绩效评价的重要趋势。比如，1992年英国《业绩信息公示制度》、1993年美国《政府绩效与结果法案》、2001年日本《政府政策评价法》等，都从立法上确立了政府绩效评价的法律地位。因此，着眼于质量工作的长远发展，立足我国现有的政府质量工作考核制度，从制度层面提升立法等级，从架构层面改进考核原则、方式、内容、指标设计等内容，逐步形成具体、可操作的法律法规制度体系，将有助于引导和促进我国政府质量工作考核制度化、规范化、科学化发展。

三是运行系统有待完善。政府质量工作考核是一项涉及面广、复杂严密的管理控制系统，包含了绩效监测、分析评价、结果应用三个内容。其中，绩效监测是基础，分析评价是核心、结果应用是目的。三者相辅相成、互为支撑，共同构成一个完整的绩效评价体系。在实际运行过程中，要确保系统高效运行，需要资源整合、力量联动、优势互补：在考核的组织方面，要坚持“内部与外部相结合”，扩大考核主体的参与面，加强政府部门与研究机构、学术团体等专业机构的联合，将社会第三方引入考核体系，推动考核主体多元化发展。扩大考核对象的范围，将考核重点由过程向结果转变、由政府向政府及其运作绩效转变，不断丰富考核对象和内容；在考核的方法方面，要坚持“行政与技术相融合”，针对质量工作特点和政府绩效评价系统构成，加强政府行政资源与专业技术力量的配合，发挥政府部门在实地核查、座谈交流等方面的优势，发挥专业机构在问卷调查、统计抽样、专家评判等方面的价值，努力做到“专业的人做专业的事”，提高系统的整体运行效率。

四是指标体系有待完善。政府绩效评价指标设计的科学、全面、规范，直接影响着考核结果的可靠性和有用性。在政府质量工作考核指标的构建方面，应充分借鉴政府绩效评价指标体系的建设成果，基于“4E原则”，结合质量工作的自身特点，探索从经济、效率、效果、公平四个维度设计和建立考核指标体系。值得一提的是，将“公众满意度指标”纳入考核指标体系是现实所需，也是发展方向。毕竟，公众是政府公共管理和提供服务的最终承接者，对政府绩效最有发言权，公民参与理应成为绩效评价的基本原则。工作实践中，要广泛开辟群众参与的渠道，充分吸收社会各界的智慧，积极推动全社会共同参与质量工作考核，让社会和群众来评判质量工作成效。

文/黄培东（作者单位：上海市市场监管局）